[摘要] 以市场化为基础，政府提供最基本的住房保障，只鼓励一户一套的住房制度。用法律和政策限制以投资为目的的购房，要增大投资者的持有成本。要把保障性住房建设作为国家宏观调控的工具，中央政府要制定一个总的规划，并把这一规划分解到地方。
以市场化为基础，政府提供最基本的住房保障，只鼓励一户一套的住房制度。用法律和政策限制以投资为目的的购房，要增大投资者的持有成本。要把保障性住房建设作为国家宏观调控的工具，中央政府要制定一个总的规划，并把这一规划分解到地方。
李万峰
近期网上一则盘点十年房价的微博引发人们热议，十年间城镇平均房价从2381元上涨到5791元，十年上涨143％，一线城市更是疯涨：
北京2003年一手房均价4456元／平方米，2012年涨到20700元／平方米，涨幅365％；
上海2003年一手房均价5118元／平方米，2012年涨到22595元／平方米，涨幅341％；
广州2003年一手房均价3888元／平方米，2012年涨到14044元／平方米，涨幅261％；
深圳2003年一手房均价5680元／平方米，2012年涨到18900元／平方米，涨幅233％。
随着房价的攀升，房地产越来越同财富效应挂起钩来。一些学者在2004年做过一个统计，当时的住房价值占平均家庭财富的48％，我们估计现在可能要达到60％以上，因为房地产最近几年比较快。还有人计算过，如果1998年在一线城市投入30万元购买房产，到现在房产已变成了500万元。
这十年来，城镇住房价格的快速攀升，在有房者和无房者之间制造的财富鸿沟，是城镇居民贫富差距过度拉大的主要原因，并不是工资收入分配改革所能弥补的。住房是重要的民生问题，政府想依靠市场简化它比较困难。原本大多数人可以享受的适中价格购房，到现在只有少数低收入家庭才有申请的资格，将大多数购房需求者扔在了疯涨的房产市场上。房价上涨本来是一个正常的市场现象，但是房价过快上涨产生的问题就不是单一的价格问题，它影响了社会方方面面，影响到了各个群体的切身利益。随着房价的上涨，房地产的购买力成为衡量财富持有及增值的重要标杆。在以房产为门槛的财富拉力赛中，普通居民与投资者之间的收入鸿沟加速变宽，加剧了“贫者愈贫，富者愈富”的社会经济分层态势。
住房兼具经济性和社会性，正是住房的社会属性，决定了它不能作为普通的商品，而是需要考虑其社会影响采取适当的政策加以干预。如果过度沉迷于经济性，国外的经验表明，迟早将付出代价。一段时间以来，由于政府缺乏有效的需求调节政策，住房市场一度投机投资气氛浓厚，非理性的住房消费也不断膨胀。为此，中央政府近年来出台一系列调控政策，起到一些作用，但效果还是不能令人满意。党的十八大为房地产市场发展明确了路线图，要求建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭的基本需求。这给新进入城镇的、住房困难的、想买买不起的这部分群体一点希望。
我们认为，保障性住房建设可逐渐调节市场房价过高的问题，可有效调节由于房产占有产生的财产过度集中问题。
在一些人看来，政府保障性住房建设是房价调控长期难见成效的一种备选方案，或者理解为房价泡沫破灭后的一种保底、补救措施，使房地产投资不至于大跌萎缩而影响经济增长速度。但我们更愿理解为责任政府的一项制度安排。保障性住房提供的人群，既有购买经济适用房的中等收入阶层，也有入住廉租房的中低收入者。按照中央政府保障性住房建设的总体规划，最终受众将占城镇居民的20％，以后逐步增加。如果新一届政府能有效推进这一目标，那么中国城镇低收入者和中低收入者住房问题就有希望得到解决。无论怎么讲，都是这个社会人群享受到规模的公共福利。当这个社会人群不必为市场高价住房而大量支出的时候，他们的实际财富总量份额就会明显上升，国家就能实现收入分配的调节。
我国收入分配问题近年引发各方关注，国家三部委《关于深化收入分配制度的改革的若干意见》近日得到国务院批转，虽然只是一些方向、原则方面的意见，但值得我们重视。在公布的若干意见中，对于加快健全再分配调节机制有专门章节。
在收入分配中，总体而言，初次分配和再分配都需要兼顾公平和效率。保障性住房建设属于再分配的领域，主要由政府作为调节主体依据法律和政策来具体实施，其主要手段为税收、社会保障和转移支付方面的制度安排与运行机制。对于一个社会的最终收入分配结果而言，其合理、合意与否，当然与初次分配、再分配都有关联，但在政府作为空间上弹性相对较大的，主要是再分配。设计并有效推进再分配制度，不仅体现公平正义，而且有利于全体人民共享改革发展成果。现在的房地产市场，更多的是让已富裕起来的家庭、占有更多住房资源的那部分人分享改革成果，无房者分得少而又少。如果共同富裕还是我们这个社会的共同理想，那么切实有效地推进保障性住房建设，就应设计成为收入分配调节的突破口。
当前，我们需要这样的住房保障制度：以市场化为基础，政府提供最基本的住房保障，只鼓励一户一套的住房制度。用法律和政策限制以投资为目的的购房，要增大投资者的持有成本。投资不是说不合理，但是要在政策上使这部分人买的晚一点，等供求有一定的趋缓再放开。限购是一个纯粹的行政干预，市场不能总是靠行政干预来维系。要多研究一些经济手段，使得房地产市场不再回到投机者的乐土。
要把保障性住房建设作为国家宏观调控的工具，中央政府要制定一个总的规划，并把这一规划分解到地方去。在这一点上人们存在明显的分歧，一些人认为，如把保障性住房建设上升为国家宏观调控的工具，那会助长地方政府继续追求GDP的增长，会造成土地、资金等各种资源严重浪费，并建造出许多质量低劣的住房，使得整个保障性住房建设处于粗放之中。实践表明，保障性住房建设，当前如果没有硬性压力，是不好安排下去的，地方政府有很多借口不进行或少进行这项工作。
当然，我们也不要希望建造保障性住房能够在短期内解决城镇中低收入居民的住房问题。从一些经验来看，香港人口700万，新加坡人口300万，它们都花了60—70年时间才建成当前的保障性住房体系。我国作为一个14亿人口的大国，又有大量的农民要进城，因此，中国要建立起香港那样的住房保障体系没有一定的时间根本就不可能，要建立起现代住房保障体系是一个长期过程。但是，在实践中也不要被“住房市场两条线”所迷惑，即“保障归保障，市场归市场”，中低收入民众进入保障性住房体系，而商品房市场价格可以自由炒作，并让炒得过高的房价顶在天花板上。而是要考虑到绝大多数居民的住房仍然是要通过市场化的方式来解决。
为此，对于保障房建设，我们提出如下建议：
建议一：加快制定《住房保障法》。住房保障是一项长期工作，需要体系完善的法律法规的调整才能稳步有序推进。现在我国住房保障的法律、法规建设较为滞后，尚未制定《住房保障法》，只有国家有关部委及地方政府的一些规章，远远不能满足住房保障发展的需要。这也是住房保障制度改革推进缓慢、难以持久、保障水平偏低、运行管理体系混乱的根本原因之一。在保障性住房政策执行中之所以出现地方利益高于利益，部门利益高于群众利益，商品房建设投入重于保障性住房投入等现象，根源就在于没有高层次立法的硬性约束，导致住房保障在民生建设中的重要地位无法得到足够重视。
建议二：创新完善保障房的建设模式。政府直接建设模式和房地产企业代建模式，都需政府承担整个项目的建设运营成本，未能有效吸引社会资本参与保障性安居工程建设，未能发挥财政资金的杠杆作用，容易形成新的地方政府债务，加大我国系统性财政金融风险。一些城市探索的配建模式能较好地解决保障性住房建设中存在的一些难题。在我国“十二五”规划后期，应大力推行在普通商品住房建设中配建保障房的做法，并将配建数量、面积、户型、价格、质量等要求作为土地出让的前提条件。
建议三：研究好保障性住房建设对经济发展拉动作用。 “十二五”期间开工3600万套保障性住房，如此大规模的投资必然会给我国各个产业及宏观经济带来巨大影响，特别是在政府加大对房地产行业调控力度的背景下，保障性住房建设能否部分弥补商品房投资下降对经济的负面影响，形成新的经济增长点，是我们要好好研究的问题。保障性住房建设并非与所有的上下游产业都有相同的关联程度，也就是说它对经济的带动是有侧重的。因此，量化保障性住房建设的直接、间接及引致经济效应，找出与其关联度较大的产业并实施有针对性的产业政策，对于促进经济发展具有重大意义。
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